财政部


关于印发《边境地区转移支付资金管理办法》的通知

财预〔2012〕43号


内蒙古自治区、辽宁省、大连市、吉林省、黑龙江省、浙江省、宁波市、福建省、厦门市、山东省、广东省、广西壮族自治区、海南省、云南省、西藏自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
　　边境地区转移支付政策是一项强国惠民政策，实施这项政策有利于维护国家安全、促进边境沿海地区社会和经济发展、改善民生。为进一步加强边境和海洋事务管理，提高边境地区转移支付资金使用效益，我部制定了《边境地区转移支付资金管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。
　　各级财政部门要高度重视，切实做好资金和项目管理工作，将边境地区转移支付政策落到实处。

　　附件：边境地区转移支付资金管理办法


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年四月二十日



附件：

边境地区转移支付资金管理办法

第一章　总　　则

　　第一条　为加强边境和海洋事务管理，促进边境沿海地区各项社会事业和谐发展，进一步规范边境地区转移支付资金管理，提高资金使用效益，制定本办法。
　　第二条　本办法所称边境地区转移支付资金，是指中央财政设立，主要用于边境和海洋事务管理、改善边境沿海地区民生、促进边境贸易发展的一般性转移支付资金。
　　第三条　边境地区转移支付资金的管理和使用应当遵循明确用途、突出重点、公开透明、注重实效的原则。

第二章　资金分配和下达

　　第四条　中央财政在年度预算中安排边境地区转移支付资金，其中用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设的转移支付资金实行与口岸过货量等因素挂钩的适度增长机制。
　　第五条　省、自治区、计划单列市财政部门（以下统称省级财政部门）可以根据本地区实际情况，安排资金与中央财政下达的转移支付资金一并使用。边境地区转移支付资金不要求县级财政配套。
　　第六条　边境地区转移支付资金分配对象是有陆地边境线、存在边境小额贸易以及承担特殊边境和海洋管理事务的地区。
　　第七条　财政部按照陆地边境线长度、边境县个数、边境县总人口、行政村个数、边境一类口岸人员通关量和过货量、边境贸易额等因素，结合各地区管理和使用转移支付资金的绩效评价结果，对省级财政部门分配边境地区转移支付资金。
　　财政部于每年5月31日前，将当年边境地区转移支付下达省级财政部门；9月30日前，按照当年实际下达数提前向省级财政部门通知下一年度边境地区转移支付预算。
　　第八条　省级财政部门对省以下财政部门下达边境地区转移支付资金，应当根据本地区实际情况，确定补助范围，同时考虑对省以下财政部门管理和使用转移支付资金情况的绩效评价结果。省级财政部门应当将用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设的转移支付资金分配落实到有边境小额贸易的市、县（市辖区），由其安排使用。
　　省级财政部门于每年6月30日前，将当年边境地区转移支付下达省以下财政部门；11月30日前，提前向省以下财政部门通知下一年度边境地区转移支付预算。
　　第九条　省以下财政部门应当将省级财政部门提前通知的边境地区转移支付预算，全额列入年初预算。

第三章　资金管理和使用

　　第十条　边境地区转移支付资金的使用实行分级管理。省以下各级财政部门的管理职责由省级财政部门确定。
　　第十一条　省级财政部门负责制定本地区边境地区转移支付政策，向省以下财政部门分配、下达转移支付资金；组织实施对省以下财政部门管理和使用转移支付资金的绩效评价和监督检查。
　　省以下财政部门负责管理、安排和使用本地区边境地区转移支付资金。
　　第十二条　边境地区转移支付资金重点用于解决边境沿海地区承担的中央事权、具有显著区域特点的支出责任，以及边境一线地区、海岛等特殊区域社会经济发展中存在的突出问题。地方财政部门在研究确定边境地区专项转移支付资金使用范围时，应与本地区经济社会发展的总体规划相衔接，广泛征求相关部门意见。
　　第十三条　边境地区转移支付资金主要用于以下方面：
　　（一）边境和海洋事务管理。包括国门建设及其周边环境整治，界桩、界碑的树立和维护，界河河堤及河道整治，沿海岸线保护，海岛基础设施建设，建立对边民和民兵的补助机制等。
　　（二）改善边境沿海地区民生。包括在全国统一的“两免一补”政策基础上，提高农村义务教育阶段寄宿制学生生活费补助标准，扩大补助范围；实施“整村推进”，建设群众文化活动室、改造村民危旧房；建立和完善村卫生室制度，加强道路、桥梁、人畜安全饮水设施、敬老院、乡村中小学等公益性基础设施建设；强化基层政权建设，改善基层政府办公条件等。
　　（三）促进边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设。包括边境一类口岸运转，通关条件改善，边贸仓储、交通等基础设施建设；为边贸企业创造良好的生产经营环境，安排贷款贴息，支持企业技术培训、科研、创新、人才引进、提升服务水平等能力建设。
　　第十四条　对于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设的转移支付资金，各级政府不得调剂用于其他边境事项。地方财政部门在安排用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设的转移支付资金时，应当征求同级商务、税务、海关等部门的意见。

第四章　绩效评价和监督检查

　　第十五条　财政部依据程序客观公正、操作简便高效、结果横向可比的原则，对省级财政部门分配、下达、管理边境地区转移支付资金情况，以及所辖边境沿海地区管理和使用边境地区转移支付资金情况进行绩效评价。
　　省级财政部门按照财政部的统一部署，对省以下财政部门管理和使用边境地区转移支付情况实施绩效评价。
　　第十六条　财政部根据工作需要，对边境沿海省区管理和使用边境地区转移支付资金情况进行监督检查。
　　省级财政部门对省以下财政部门管理和使用边境地区转移支付资金的监督检查工作每年至少进行一次，监督检查结果应当及时报告财政部。
　　第十七条　对边境地区转移支付资金管理和使用中的违法行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定追究法律责任。

第五章　附　　则

　　第十八条　省级财政部门应当依据本办法，按照财政管理科学化、精细化的要求，结合实际情况，制定本地区边境地区转移支付资金管理的具体规定，报财政部备案。
　　第十九条　本办法自公布之日起实施。2009年3月31日财政部公布的《边境地区专项转移支付资金管理办法》（财预〔2009〕31号）同时废止。








民事诉讼中当事人适格的探讨

宋君


　　所谓当事人适格，是指对于特定的诉讼，可以自己的名义成为诉讼当事人的资格。具有这种资格的人，可以自己的名义作为原告或者作为被告进行诉讼，是本诉讼的正当或合格当事人；反之则为不适格当事人，其无权以自己名义起诉或者应诉。如何判断识别民事诉讼当事人是否适格，是审判实践中的难点之一，对此也有着一些不同的认识，比较难以把握。本文试根据民事诉讼法理论，结合审判实践的体会，就此问题作如下粗浅探析：
　　一、当事人适格的判断标准
　　当事人是否适格是法院作出有效判决的前提。在民事诉讼中，提起诉讼的当事人未必均是适格的当事人，但法院只有针对适格当事人作出的判决才有法律意义，也只有正当当事人才受法院判决的拘束。
　　适格的当事人可分为实质的正当当事人和形式的正当当事人两种。
　　（一）实质的正当当事人就是争讼的实体权利义务主体。传统当事人适格理论根据争议的实体法律关系来判断当事人是否适格，把是否具有实体法上的处分权或管理权作为确定当事人是否适格的基础。认为只有具有处分权或管理权，当事人才能够就诉讼标的进行放弃、认诺、和解等诉讼行为，其诉讼行为才具有法律意义。这种就具体的诉讼作为原告或者被告进行诉讼、行使其处分权或管理权的权能，称为诉讼实施权。一般而言，具有诉讼实施权的人即是适格的当事人，无诉讼实施权的人则为不适格当事人。如：合同当事人因履行合同发生争议，发生争议的合同双方当事人就该合同提起的诉讼，具有诉讼实施权，是适格的原被告；若与合同无任何关系的第三人要求合同当事人履行合同而提起诉讼，因其无实体法上的处分权或管理权，所以也不具有诉讼的实施权，则是不适格的原告。
　　需要说明的是，实质的正当当事人具有的实体法上的处分权或管理权并不要求以自己的财产或权利为限，若对他人的财产或权利有管理权或处分权的第三人，就该财产或权利争讼也具有诉讼实施权，仍是适格的当事人。如破产管理人就涉及破产企业的诉讼具有当事人适格，可以作为原告起诉或者被告应诉。
把是否具有实体法上的处分权或管理权作为给付之诉中确定当事人是否适格的基础，具有直观、便于操作的特点，但是若将其作为判断形成之诉（也称变更之诉）和确认之诉中当事人是否适格的基础则存在有不合理之处。因为根据形成之诉所作出的判决，其形成力往往不仅仅止于当事人双方，常常还会及于其他第三人，具有对世的效力。形成之诉通常只有在法律明文规定的情形下才能提起，且一般情况下法律对于形成之诉的当事人也有着明确规定，所以形成之诉中，当事人是否适格一般根据法律规定来判断，如果法律没有规定，则以有形成权的人或对形成权有管理权的人为正当原告，以与形成权有利害关系的对方为正当被告。在确认之诉中，当事人提起确认之诉是为了确定某项法律关系存在或不存在，以维护其确认利益，只要实体法律关系在当事人间不明确有保护的必要，就可提起，甚至可以对他人间的法律关系起诉，其往往与处分权或管理权无关。因此通说认为，是否具有确认利益是确定在确认之诉中当事人是否适格的基础。
　　（二）形式的正当当事人并非争诉实体法上的权利义务主体，主要存在于第三人诉讼担当的情形中。所谓诉讼担当，是指法律明确规定第三人(非系争实体法律关系主体)为他人，或实体权利人明确授权第三人，而以第三人名义作为诉讼当事人提起诉讼和进行诉讼的制度。诉讼担当是对传统当事人适格理论的突破，其主张在法律规定或实体权利人明确授权的情形下，即使不是实体权利主体，只要其是最适合进行诉讼的人，也可以基于诉的利益对他人的实体权利行使诉权。如我国《刑事诉讼法》第七十七条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”承认形式的正当当事人对于及时、公正有效地进行群体诉讼、公益诉讼、环境保护诉讼、股东救济权诉讼、破产管理人遗嘱执行人诉讼有着积极的现实意义。形式的正当当事人适格的判断基础是纠纷管理权，即当事人的诉讼实施权必须有法律的明确规定或实体权利人的明确授权。
　　二、判断当事人是否适格采取的步骤
　　（一）首先判断当事人是否具备诉讼权利能力。诉讼权利能力不以特定的诉讼存在为前提，具有诉讼权利能力，不管有无诉讼，这种能力均在；而当事人适格则是以特定诉讼存在为前提，解决的是就某一具体案件谁应作为原告或者被告的问题。诉讼权利能力与当事人适格既相区别又相联系，在判断当事人是否适格时，当事人诉讼能力是一个前提性问题，当事人适格必须以有诉讼权利能力为前提，但有诉讼权利能力当事人不一定适格，但无诉讼权利能力肯定为当事人不适格。
　　（二）其次根据当事人起诉时诉的声明从形式上判断当事人是否具有诉讼实施权。以原告起诉时所主张的法律关系为判断依据。原告起诉时所主张的法律关系与实际存在的法律关系是两回事，切不可把当事人适格与真正的权利义务主体等同起来。当事人适格与胜诉无必然的联系，当事人不适格，肯定败诉，但当事人适格，未必胜诉。如：甲提起诉讼要求乙予以侵权损害赔偿，后法院认为侵权人为丙而不是乙，这种情况下虽然真正的权利义务主体为甲和丙，但由于甲主张乙为侵权人，在双方争议的法律关系中甲和乙分别为权利义务主体，因此均为适格的原告和被告，但由于甲对乙的诉讼请求无理由，应当判决驳回诉讼请求，而不是以当事人不适格裁定驳回起诉。而如果甲以丙侵权为由起诉要求乙赔偿，若乙和丙之间不存在任何关系，那么此种情况则为当事人不适格，应当以裁定驳回起诉。在特定情况下法院调查的结果也可以作为判断当事人是否适格的依据。如原告以清算组的名义提起诉讼，但在法庭审理中，法院发现原告并非是真正的清算组，此时法院应以原告不适格为由驳回起诉。
　　（三）如上所述，一般来讲，当事人具有实体法上的处分权或管理权，具有诉讼实施权，为适格当事人；在确认之诉中，案件当事人具有确认利益，具有诉讼实施权，为适格当事人；在形成之诉中，一般情况下，诉讼实施权由法律规定，若法律没有规定，则具有形成权、对形成权有管理权的人及与形成权有利害关系的对方具有诉讼实施权，为适格当事人；在某些例外的情况下，非民事法律关系或民事权利的主体，具有法律明确规定或实体权利人明确授权，对他人的民事法律关系或民事权利享有纠纷管理权，具有诉讼实施权，为适格当事人。
　　三、“其他组织”的当事人适格识别
　　我国民事诉讼法第四十九条第一款规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”由于公民、法人的概念和法定权利义务较为明确，均具有独立的人格和财产，其以自己名义行使诉讼实施权较为便利，因此审判实践中对公民、法人的当事人适格识别相对较为简单，歧义不多。但是由于“其他组织”的范围较广，概念和法定权利义务也相对模糊，有的其他组织缺少独立的人格和财产，其独立承担权利义务的能力较弱，因此审判实践中对“其他组织”的当事人适格识别往往不尽统一。
　　根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第四十条的规定，“其他组织指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
　　（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
　　（2）依法登记领取营业执照的合伙联营企业；
　　（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；
　　（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；
　　（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
　　（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；
　　（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；
　　（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；
　　（9）符合本条规定条件的其他组织。
　　（一）“其他组织”的法律特征
　　根据以上规定，“其他组织”应当具有如下法律特征：
　　1、 不具有法人资格。这是“其他组织”的最本质特征，也是其与法人组织的本质区别所在。
　　2、依法设立，具有合法性。在实体上，该组织的设立有法可依；在程序上，该组织的设立须经过核准或审批登记手续。其外在标志便是它所获得的《营业执照》或《社会团体登记证》等。根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》第四十一条的规定的精神理解，没有依法登记或核准审批的“其他组织”不是适格当事人，其诉讼主体应当由其设立主体担当。
　　3、具有社团性。“组织”以人（自然人）为其构成要素，体现为自然人的有机组合，具有社团性质。
　　4、具有一定的稳定性。成员相对稳定，其设立、变更、终止均经过法定手续，结构相对稳定性并具有公示性。
　　5、有自己的名称、组织机构和场所，拥有一定的财产和经费。名称经过核准登记，具有标识性、公示性。有一定的机构和工作场所开展活动。有开展活动的物质基础，拥有一定的财产。
　　6、具有诉讼主体资格。对非法人团体赋予诉讼主体资格，现在基本成为各国法律通例。如德国《民事诉讼法》第50条规定：“无权利能力的社团得为被告，在诉讼中的地位同于有权利能力社团。”日本《民事诉讼法》第46条规定：“非法人的社团或财团，没有代表人或管理人时，得以其名义起诉或应诉。” 我国其他相关法律也有类似规定，如《行政诉讼法》第2条、《仲裁法》第2条、《国家赔偿法》第2条等均将“其他组织”作为与自然人和法人等同的诉讼主体，赋予其诉讼当事人资格。


北安市人民法院　宋君