北京市人民政府


北京市外地来京人员从事家庭服务工作管理规定（修正）
北京市人民政府


（1995年6月13日北京市人民政府批准1995年6月15日北京市劳动局发布根据1997年12月31日北京市人民政府第12号令修改）


第一条 为加强对外地来京人员从事家庭服务工作的管理，方便群众生活，维护当事人双方的合法权益，根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内从事家庭服务工作的外地来京人员（以下简称家庭服务员）和雇用家庭服务员的本市居民（以下简称用户），必须遵守本规定。
本规定所称家庭服务工作，是指在居民家庭中从事料理家务、洗衣做饭，护理老人或者病人、照看婴幼儿等家务性劳动。
第三条 市劳动局是本市家庭服务工作管理的主管机关，区、县劳动局负责本辖区内的家庭服务工作的管理和监督。
第四条 家庭服务员的登记、介绍工作，由市和区、县劳动局批准的家庭服务员介绍机构具体办理。
未经市和区、县劳动局批准，任何单位和个人不得从事营利性介绍家庭服务员的活动。
第五条 申请从事家庭服务工作的外地来京人员，应当持以下证件或者证明材料到家庭服务员介绍机构办理从业登记：
（一）本人身份证和《暂住证》；
（二）县级以上医院近期开具的体检证明；
（三）原籍县级以上劳动行政部门签发的《外出就业登记卡》；
（四）育龄妇女应当持有暂住地计划生育主管机关核发的《婚育证》；
（五）其他有关证件和证明材料。
第六条 对符合下列条件的外地来京人员，由家庭服务员介绍机构介绍用户，并发给市劳动局统一印制的《外来人员就业证（家庭服务员）》（以下简称《就业证》）：
（一）年满16周岁；
（二）身体健康；
（三）具有初中以上文化程度；
（四）接受过家庭服务工作的职业培训；
（五）各项证件、证明材料齐全。
第七条 《就业证》是外地来京人员从事家庭服务工作的合法凭证，未取得《就业证》的外地来京人员，不得从事家庭服务工作。
《就业证》实行一人一证，不得涂改、转让、转借。
《就业证》的登记内容有变化的，家庭服务员必须到家庭服务员介绍机构办理变更手续。
第八条 用户雇用家庭服务员，必须遵守下列规定：
（一）必须通过家庭服务员介绍机构或者其他合法方式雇用家庭服务员，不得在非法劳务市场招雇；
（二）必须雇用持有《就业证》的人员；
（三）必须与家庭服务员签订家庭服务合同；
（四）必须持户口簿、户主的居民身份证到家庭服务员介绍机构办理合同备案手续；
（五）为家庭服务员办理《暂住证》、《婚育证》或者《暂住证》、《婚育证》的变更登记。
第九条 用户与家庭服务员签订的家庭服务合同（以下简称合同），应当包括以下主要内容：
（一）家庭服务工作的具体项目；
（二）合同期限；
（三）服务纪律；
（四）用户为家庭服务员提供的居住、生活条件；
（五）劳动报酬；
（六）家庭服务员的人身意外伤害保险；
（七）违反合同应当承担的法律责任；
（八）双方议定的其他事项。
家庭服务合同一式3 份，用户、家庭服务员和家庭服务员介绍机构各持1 份。
第十条 有下列情形之一的，家庭服务员可以解除合同，并到原合同备案的家庭服务员介绍机构办理合同解除手续：
（一）用户未按合同规定支付劳动报酬的；
（二）用户未征得家庭服务员同意，要求增加家庭服务项目的；
（三）用户侵害家庭服务员的人身权、财产权等合法权益的；
（四）用户强迫家庭服务员从事违反法律、法规、规章、政策及社会公德活动的。
第十一条 有下列情形之一的，用户可以解除合同，并到原合同备案的家庭服务员介绍机构办理合同解除手续：
（一）家庭服务员患病或者非工作受伤，不能继续从事家庭服务工作的；
（二）家庭服务员不履行合同规定的服务项目的；
（三）家庭服务员从事违反法律、法规、规章、政策及社会公德活动的。
第十二条 合同双方需要变更合同内容的，应当到原合同备案的家庭服务员介绍机构办理合同变更手续。
第十三条 合同期满或者依法解除后，家庭服务员继续从事家庭服务工作的，必须持《就业证》到家庭服务员介绍机构重新办理有关手续。对不再从事家庭服务工作的，由家庭服务员介绍机构负责收回《就业证》。
家庭服务员从事家庭服务工作不满3 年的，不得从事其他行业。
第十四条 合同执行中发生的争议，双方当事人应当协商解决；协商无效的，家庭服务员介绍机构可以调解，当事人也可以依法向人民法院起诉。
第十五条 对有下列行为之一的，由市和区、县劳动行政部门给予处罚：
（一）对雇用无《就业证》的外地来京人员的用户，责令其解除雇佣关系，并可处以500 元以下罚款。
（二）对涂改、转让、转借、冒用《就业证》的，处以50元以下的罚款或者警告；对未按规定进行注册，或者未及时办理《就业证》变更登记手续的，责令改正，并处以200 元以下的罚款。
（三）对未经批准，擅自从事营利性介绍家庭服务员活动的单位和个人，依照本市有关规定处理。
第十六条 本市人员从事家庭服务工作的，参照本规定执行。
第十七条 本规定执行中的具体问题，由市劳动局负责解释。
第十八条 本规定经市人民政府批准，自1995年7 月15日起施行。1986年9 月11日市人民政府批准发布的《北京市家庭服务员管理暂行规定》同时废止。



1995年6月15日
浅析农村土地承包经营权流转问题

李运增


摘要：自1978年以来，家庭联产承包责任制在我国已经实施了三十多年，而在农户承包土地30年不变的前提下，我国人多地少的国情决定了农户承包经营的土地超小规模、土地细碎化现象非常突出。而解决这一矛盾的关键是，在坚持长期稳定的农村土地承包关系的前提下，进一步完善农村土地承包经营权流转制度。现如今，我国农村土地承包经营权流转制度也已经运行了二十多年，现在我国农村土地承包经营权流转情况如何、流转过程中遇到了什么问题以及如何解决这些问题？而这些就是本文想要探讨以及解决的问题。

关键词：土地承包经营权流转；土地流转市场

土地是人类社会最重要的生产资料和生活资料，土地问题既是一个古老的话题，又是一个永恒的话题。特别是对于中国这样一个拥有悠久农业文明的国家，土地制度尤其是农村土地制度不仅影响着农民的切身利益，影响着社会的稳定，更是影响着王朝的更替、历史的进程。随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市化、工业化进程的加快，农民土地承包经营权流转问题越来越引起人们的普遍关注。但由于土地流转制度等一些方面的不完善，当前的土地承包经营权流转制度运行的不是很理想。

一、我国农村土地承包经营权流转现状

20世纪90年代中期以前，农地流转率一直偏低。根据1995年农业调查结果研究指出，尽管全国有75%的乡村进行了农地流转，但农地流转率仅为3%，即使是在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转率也没有超过7%-8%。[1] 但2008之后的两年，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。中央农村工作领导小组办公室赵阳向半月谈记者坦言，2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。[2] 由此，不难看出，近几年来我国的农村土地流转不仅发展迅速，规模也正在逐步扩大。此外，当前农村土地承包经营权流转还具有以下几个特点：

（一）土地流转形式多样。《农村土地承包法》规定的法定流转方式有转包、互换、转让、出租、股份合作，据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包土地流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，实际生活中采用最多的是转包的流转方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他几种流转方式被采用的比较少。

（二）土地流转规模与经济发达程度及劳动力转移状况紧密相关。从全国的情况来看，当地的经济发展情况和劳动力转移状况影响土地流转的规模，总体来讲，经济发展水平越高，则农地流转比重越大；外出劳动力越多，农地流转的比重也越大。以2007年土地流转情况为例，东部地区土地流转面积占总承包面积的比重大于西部地区，而西部地区又大于中部地区，并且东部地区中有一半的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平。此外，在沿海地区和大城市郊区土地流转还比较活跃，但在传统农村地区，土地承包经营权流转并不活跃，仍然处于初级阶段。

二、 农村土地承包经营权流转面临的问题

（一）农民流转土地积极性不高，农村土地流转率偏低。

尽管这几年来，伴随着工业化、城市化浪潮的狂飙突进，全国农村土地流转快速增长。然而，一个不容忽视的事实是，在轰轰烈烈的土地流转浪潮之中，随处可见当地政府和大企业的身影，而在不少地方，地方政府更是将农村土地流转工作当作政绩工程来推动，以行政命令的方式推动农村土地流转，上演了一出又一出政府权力与企业资本联合剥夺农民土地权的“好戏”。而与政府热情高涨地推动农村土地流转形成鲜明对比的是，农民对于土地流转的积极性并不高，甚至产生抵触情绪。而之所以出现这种冰火两重天的场景，并非中国的农民觉悟不够高，而是农民的顾虑太多。首先，我国农村的社会保障体系并不完善，农村土地仍然承担着经济和社会保障的双重职能，土地流转之后，农民就有可能陷入衣食无着的境地。其次，土地流转价格不透明，土地流转的收益不高，难以吸引农民流转土地，目前每户农民所拥有的土地并不多，而且土地流转的价格偏低，即使将土地全部流转，也并不能取得可观的经济效益。最后，土地仍然是绝大多数农民的 “命根子”，大部分农民，尤其是老一辈的农民对土地怀有深厚的感情，不肯轻易流转。

（二）农村土地细碎化的现状，导致土地流转成本增大，阻碍土地流转规模的扩大。

我国的家庭联产承包责任制强调的是公平和人人有份，因此各地往往将远近不同、大小不一的几块土地同时承包给一户农户，而广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象，由此导致了农村土地的分散化、细碎化，并形成了中国特色的小农经济模式。而为了打破这种小农经济的模式，农村土地承包经营权流转制度应运而生，农村土地流转的目的是为了扩大土地经营规模、提高土地产出率，突出规模效应。然而，由于土地的分散、细碎，在农村土地流转过程中，不得不面对这样一个事实，那就是在一片不大的土地上却有无数的农户各自享有土地权利。而在“承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”这一原则的前题下，土地流转的受让方不得不和众多的农户进行谈判，这不仅增加了土地流转的成本，也影响了土地流转的速度，更是增加了土地流转的难度，也阻碍了土地流转规模的扩大。

（三）土地流转市场机制不健全，土地流转渠道不畅。

农地流转实际上是一种农地使用权的交易，而交易必须要有市场。当前，我国的土地承包经营权流转市场发育滞后，还未发育成熟，尚缺乏相应的农村土地承包经营权市场流转市场机制，这主要体现在以下三个方面：

第一、缺乏统一规范的土地流转市场。由于缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态。

第二、缺乏土地流转的中介机构，或者中介机构没有发挥应有的作用。从我国目前的实际情况来看，土地流转的中介组织相当匾乏，尽管有的地区中介服务组织发展迅速，但从整体情况看，情况并不容乐观。大部分地区缺乏一套健全的中介服务体系，土地流转供求双方的信息服务渠道狭窄、传播渠道不畅通，在一定程度上影响了土地流转效率和规模。[3]

第三、相应的农地价格评估机制没有建立，流转的土地价值无法有效衡量。我国的基准地价评估体系相当不完备，土地流转市场没有一个可以衡量的价格标准，没有完整的价格体系，而且也缺乏科学合理的流转价格自然增长机制。土地承包经营权流转费的确定没有可操作的价格标准，这就容易出现竞相压低租金，损害农户利益的现象；同时也有个别农户漫天要价，阻碍了农村土地承包经营权的流转。

三、解决农村土地承包经营权流转问题的建议和对策

（一）完善农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。

农村社会保障制度的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于促进农村土地承包经营权物权化进程和在物权基础上土地市场化配置的推进。而当前我国农村社会保障体系建设滞后于城市，绝大多数的农民仍然依靠土地来进行自我保障，他们把土地看作是“活命田”和“养老田”。[4] 当前，虽然我国农村地区正在大力推广新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，初步解决了农民的看病和养老问题，然而这两项制度与城镇社会保障体系相比，不管是覆盖范围还是保障的力度上均有不小的差距。而农村社会保障体系又是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的顺利发展。因此，当前应当统筹考虑农村的养老、医疗、就业、伤残等保险措施，并逐步建立以农民家庭自愿为主、国家和集体保障为辅社会保障体系，大力开展社会救济、社会保险、社会福利等多层次的社会保障措施。而最后，还应逐步改革城乡户籍管理制度，实行统一的户籍制度，打破城乡二元管理体制，并将农村与城镇两套社会保障体系合二为一，建立全国统一的农村与城镇社会保障体系。

（二）理顺土地流转机制，完善土地承包经营权流转的市场体系。

第一，简化流转程序、减少限制，理顺土地流转机制。发包人、地方政府是土地承包经营权流转的服务者和监督者，而流转的主体是承包农户。因为法律已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包权人的权益，又稳定流转相对方的投资预期和合约关系。因此，必须建立有利于土地承包经营权人自主流转的制度，搭建流转平台，建立农村土地承包经营权流转市场，并简化土地流转程序，允许农民以简便易行的方式流转土地。否则，如果发包人、地方政府在土地承包经营权流转中干预过多或者流转程序过于复杂，就会增加土地承包经营权流转成本，甚至阻碍土地承包经营权的流转，不利于土地资源配置效率的提高。[5]

第二，大力培育市场中介组织。市场中介组织是土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带，没有市场中介组织，土地流转的机会就会减少，成本就会增加，风险就会加大。因此，政府要重视各类中介组织培育,要根据农业产业化经营发展需求,大力培育各类社会中介服务组织。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。并加快推动各种行业、专业协会的建设,支持各类联系农户与市场中介组织的发展,为农户提供多层次、多形式、高质量的社会化服务，从而增加流转机会，降低流转成本，减少流转风险。