广东省中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅


中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅关于印发《深圳市重大调研课题工作规则（试行）》的通知
（2006年10月14日）
深办〔2006〕44号
　　《深圳市重大调研课题工作规则（试行）》已经市委、市政府同意，现予印发，请结合实际，认真贯彻执行。
　　抓好全市重大课题的调研，是实现科学决策民主决策依法决策的有效途径，是推进各项事业不断发展的重要保证。当前，我市正处在全面落实科学发展观、建设和谐深圳效益深圳和国际化化城市的重要历史时期，面临的形势和任务发生了重大变化，许多新情况、新问题亟待进一步认识和研究解决。市委、市政府高度重视事关深圳发展的重大战略问题的调查和研究，对调研工作提出了新的更高的要求。各级党委、政府要大兴调查研究之风，把搞好调查研究作为加强执政能力、推进经济社会发展的基础性工作抓实抓好。各级领导干部要养成调查研究的习惯，以身作则，切实加强对调研工作的组织领导，推动各项重大调研的顺利进行。进一步健全重大课题调研工作的岗位责任制，使其逐步程序化、规范化、科学化。调研工作要紧紧围绕事关改革、发展、稳定的战略性、前瞻性和资源性问题来开展。要重视吸纳调研成果，加快调研成果向决策转化，不断提高我市对经济社会发展重大战略研究的水平。


深圳市重大调研课题工作规则（试行）

第一章 总 则

　　第一条 为切实加强对全市重大调研课题的规范管理，提高调研工作水平，更好地为市委、市政府决策服务，努力提高决策的科学化、民主化水平，促进执政能力建设，特制定本规则。
　　第二条 本规则所指全市重大调研课题是指经由市委常委会审议确定，并以市委、市政府文件颁布的事关全市经济社会发展大局，具有战略性、前瞻性、指导性和针对性的重大问题。
　　第三条 市委政策研究室（以下简称政研室）是全市重大调研课题的管理机构，对全市重大调研课题及其调研工作负有组织、协调、指导和监督的职责。
　　第四条 全市重大调研课题的研究，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻党的路线、方针、政策，紧紧围绕市委、市政府中心工作，坚持理论联系实际，解放思想、实事求是，大胆探索、勇于创新，注重方法、讲求实效，努力为市委、市政府提供切实可行的决策依据和决策建议。

第二章 重大调研课题的确立

　　第五条 重大调研课题的立项，应经过前期调研和充分酝酿，广泛听取人大代表、政协委员和社会各界的意见，力求体现民意、集中民智、反映市情，把握重点、热点和难点。
　　第六条 市人大、市政协、市委各部门、市政府各部门、市直各单位以及各区委、区政府可根据实际工作需要，结合全市经济建设、社会发展、党的建设、精神文明建设、政治文明建设等方面的重要问题及其他涉及全局性的重大问题，申报重大调研课题的立项计划。
　　市委、市政府领导可就关注、重视的问题，作出重大调研课题的立项指示或提出立项建议。
　　不属于上述两种情况而确有立项必要的，由政研室综合各方面建议后，提出重大调研课题的立项意见。
　　第七条 政研室应于每年10月底前，按办文程序下发下一年度重大调研课题申报通知。
　　申报单位应于11月底前提交下一年度重大调研课题立项计划。逾期不提交的，视为无立项计划或主动放弃申报资格。
　　第八条 申报重大调研课题立项计划，应以书面形式，列明重大调研课题名称，主办（牵头）单位和参加单位以及项目的背景、必要性，明确课题的指导思想、预期目标、实施步骤、工作进度、人员以及经费预算和来源等内容。
　　第九条 政研室负责综合汇总，编制年度重大调研课题计划草案，并于12月底前按有关程序提交市委常委会审议。
　　经市委常委会审议批准实施的年度重大调研课题计划，政研室要按有关程序，自批准之日起2周内下发有关单位。
　　第十条 对于未列入年度计划而临时追加的重大调研项目，由政研室负责按第八、第九条有关程序立项、报审。
　　市政府领导临时确定的重要调研问题，可由市政府组织相关部门开展调研。特别重大的问题，经市政府常务会议审议或市政府主要领导批准后，由政研室报市委审定，并纳入本规则管理范畴。

第三章 重大调研课题的组织实施

　　第十一条 重大调研课题的主办（牵头）单位和参加单位要精心策划安排，加强分工协作，系统深入调研，群策群力，按时保质保量完成课题任务。
　　第十二条 主办（牵头）单位和参加单位应抽调专门人员成立课题组。课题组由总负责人、组长、副组长和若干成员组成。
　　第十三条 主办（牵头）单位负责制定组织实施重大调研课题的详细计划，参加单位要协助提供相关资料。
　　第十四条 主办（牵头）单位应自接文之日起3周内召开组织实施重大调研课题的首次协调会议。首次协调会议结束后，主办（牵头）单位应及时调整完善详细计划，并于2周内向政研室提交调整完善的详细计划和首次协调会议纪要。组织实施过程中，主办（牵头）单位可视实际需要，不定期召开协调会议。
　　第十五条 组织实施过程中，因实际情况需要调整重大调研课题内容和组成机构的，应及时报告，经政研室同意并请示有关领导后，再做相应处理。
　　第十六条 重大调研课题的调研成果，一般以调研报告及其说明的形式体现，可以附属图表、图片、影印和音像制品等相关背景资料。
　　第十七条 凡事关全市经济社会发展的全局性问题，事关群众切身利益的重大问题，以及影响较大的热点、难点问题的调研成果，除形成详实的调研报告外，还应提出前瞻性的思路与对策建议，并代拟订解决相关问题的实施意见或实施方案。
　　第十八条 调研成果形成后，主办（牵头）单位要广泛征求意见，做好协调工作，尤其要征求人大、政协、各民主党派、无党派人士和相关部门、单位的意见，并及时组织专家和专业人士召开评估论证会议，补充修改完善调研成果，为市委、市政府决策提供科学的依据。
　　第十九条 重大调研课题调研的组织实施，自批准之日起原则上应于6个月内完成全部工作。
　　对由于专业性强、牵涉面广、难度较大或课题调整等原因导致调研任务无法在规定期限内完成的，主办（牵头）单位应于期限届满前2周内提出延期申请，由政研室报市委审定。
　　第二十条 对于专业性强的重大调研课题，政研室可在年度重大调研课题计划内列明采用招标或委托形式组织实施。
　　采用招标形式的，应按政府采购的有关规定程序组织招标。中标单位应严格按照本规则的相关规定，组织实施并完成调研任务。

第四章 重大调研课题成果的审议决策

　　第二十一条 重大调研课题的调研成果（包括调研报告、实施意见或实施方案等）形成后，应以书面形式提交政研室备案，由政研室进行初步论证和政策把关后，按程序由主办（牵头）单位提交市委常委会或市政府常务会议审议。
　　对重大调研课题调研成果的论证与把关，应充分发挥市决策咨询委员会的作用，广泛征询并认真吸纳市决策咨询委员会专职委员和专家的意见建议。
　　第二十二条 经市委常委会或市政府常务会议审议，需要补充完善的，由政研室综合审议意见后将材料退回原主办（牵头）单位，原主办（牵头）单位应自材料回收之日起，3周内负责完成对有关材料的补充完善。
　　经审议不能形成决策的，将材料退回原主办（牵头）单位，原主办（牵头）单位应自材料回收之日起，3周内修改完善，并按规定程序重新提交市委常委会或市政府常务会议审议或呈市主要领导、分管领导阅示。

第五章 重大调研课题的保障与监督

　　第二十三条 主办（牵头）单位应及时向政研室通报重大调研课题的进展情况，政研室根据工作需要，分阶段适时对课题进展情况进行跟踪了解和督促检查。
　　政研室应定期或不定期编写调研简报，及时发布重大调研课题的进展信息。
　　第二十四条 政研室每年对全市重大调研课题的完成情况进行评估总结，并将年度调研成果和分析总结材料集结成册，提交市领导和有关单位参阅。
　　第二十五条 全市重大调研课题的经费，原则上由主办（牵头）单位在部门预算中解决。
　　第二十六条 因主办（牵头）单位、参加单位不负责任或工作不力造成重大调研课题不能按规定完成的，或因主办（牵头）单位弄虚作假、提供错误信息，因而误导领导决策、造成重大损失的，应追究课题负责人和主办（牵头）单位的责任。
　　第二十七条 市委督查部门要配合政研室做好重大调研课题的督促检查工作，及时掌握各课题的进展情况，并及时报告市委。

第六章 附 则

　　第二十八条 各区、各部门的一般性课题管理，可以参照本规则的规定进行。凡需转化为重大调研课题的，按照本规则的相关规定办理。
　　第二十九条 本规则的修改和解释由政研室负责。
　　第三十条 本规则自印发之日起实行。
论民事执行权的再分配----兼谈执行体制改革

王建军


民事执行难没有得到有效的解决，一直是困扰人民法院工作的难题，人民法院为此不断地探索着解决办法和途径，通过积极的探索与实践，执行工作的改革已取得了重大创新与突破，基本建立了上级法院对下级法院统一管理、统一协调、统一指挥的新型执行工作管理体制，各级人民法院成立了执行局，并以此作为人民法院的附属机构，改变了执行工作传统的司法权管理模式，形成了执行机构的上下级的行政权管理方式，在相关执行法律法规尚未修改完善的前提下，人民法院的自身改革创新，已经迈出了执行体制改革的关键性的步伐。但是，基于我国法院的实际，现有的执行体制管理模式，仍然未能彻底解决执行体制中的司法权与行政权的关系。为此，笔者限于理论功底浅薄，对执行权的有效分配和实施阐明一点粗浅看法。
一、民事执行权的属性
我国的民事执行程序规定在《民事诉讼法》当中，执行程序被认为是民事诉讼程序的最后阶段，执行完毕，就结束了整个诉讼程序，人民法院被确定为执行机关，在人民法院内部设立执行庭负责执行工作，法官自然也成了执行官，行使着包括司法权在内的一切权力，因而执行权也被认为就是司法权，这实质上是对执行程序及执行权属性的一种不确切的界定。究竟应当如何界定执行权的属性，从现行人民法院改革确定的执行体制来看，人们对执行权有了新的理解，认为它既有司法性，也有行政性，就性质来说，执行权更偏重于行政权。可以说，人民法院也就是根据这种理论观点，将司法权和行政权有机的结合起来，设立专门的执行局。 在执行局内部建立分权运行机制，把执行裁决权和实施权分开，分别由内设的裁决组和实施组独立行使，以裁决权体现其司法性，以实施权体现其行政性。
二、民事执行权再分配的必要性
行政在于执行民意，实现正义，保障权利与权力的有效实现，而司法在于复归民意，矫正正义，实现错位权利与权力的回归。由人民法院统一行使具有司法性和行政性的执行权，不符合实现司法的职业化和司法的非地方化、非行政化的司法改革方向。笔者认为，有必要对民事执行权进行再分配，应当将执行权中具有行政权属性的实施权从法院中分离出来，由相关的行政执行机关或组织负责实施，以体现执行权的性质，遵循执行活动自身的规律。理由是：
①确保司法机关中立形象的需要。司法权是判断权，司法权与行政权有实质性不同，司法是一种判断，而行政是一种管理。司法权效力具有终极性，这意味着司法权是最终判断权，是最权威的判断权。这是司法权的典型特征。人民法院是国家的司法机关，行使的是司法权，也仅限于行使司法权，只有这样，才能保证人民法院出于中立的地位，不受其他任何因素的影响。从司法权的性质来看，法院的裁决结论一旦发生法律效力，司法裁判权行使对于特定案件而言，就应立即结束。至于为实现司法裁判结论而进行的执行活动，理应由司法行政机构加以实施。
②合法行使执行职权的需要。尽管人民法院对执行体制进行了实质性的改革，强制执行权仍然只是在人民法院内部加以规范，从执行局内设机构分权的形式来看，执行权中的司法权与行政权是分别由不同的执行人员行使，但是，行使整体上执行权的机关依然是人民法院，还是不能彻底解决司法机关行使行政职权的矛盾。被执行主体的变化、财产的变化的异议，属实体上争议，应由审判机构通过审理来解决，而不经审理由执行员先行审查判断作出裁决，不符合审判机构与执行机构之间职责的划分，况且也剥夺了当事人的诉权。
③实现执行分权体制改革的需要。分权就是将执行命令权、执行裁决权、执行实施权分开由不同的人员行使，然而，人民法院机构人员编制的现状，难以真正做到执行裁决权与执行实施权的截然分开，主要表现在人员不足。从执行局内设机构分权来看，裁决组要配备最起码一个合议庭的人员，实施组的人员则需要更多，没有十几二十人是无法正常运转的。而现今法院的人员编制是根据其辖区人口数量按比例配置的，大多数基层人民法院，特别是山区小县的人员配置较少，法院的审判工作任务日趋繁重，正极力改革审判方式以释重负，根本就不可能安排足够的人员到执行局，执行权的分权行使也难以得到有效保证，一些法院只好采取变通，将执行裁决权交由某个审判庭行使，或者是分组包容行使，即这一组需要裁决的由另一组行使裁决权，另一组需要裁决的由这一组行使裁决权，以解决执行体制改革的执行权分权行使与人员不足的矛盾，实质上还是“审执合一”。这样一来，设立执行局的执行体制改革就难以达到其预期目的。
④完善执行救济制度的需要。执行救济制度是在被执行人或案外人因强制执行行为违法或者不当而受到侵害时所设立的一种救济制度。执行救济制度不仅利于公平、及时地保护被执行人、案外人的合法权益，而且也可以在一定程度上有效地遏制民事执行工作中出现的法院内部违法强制执行的现象。由于执行权完全由法院独立行使，法院自身存在的种种弊端，如对已发生效力的错误裁判，为了维护法院的自身形象，知错而不改；为了追究执结率而对案外人提出的合理异议，置而不理。当事人对此无能为力，执行救济制度不能发挥作用，合法利益得不到有效保护。
三、民事执行权再分配的构想
“执行难”作为人们高度关注的一个普遍的社会问题，它的形成有着法院外部和法院内部的原因。不能因为执行机关是法院而归责于法院，把诸多客观因素导致执行难的现象，似乎看成了是法院主观因素的问题，由法院来承担“执行难”的责任，这是不合理的。所谓的“执行难”应该指的是民事裁判结果难于实现，如果问及刑事裁判的执行难不难，回答应该是肯定的??不难。因为刑事执行纳入了司法行政范围，由专门的司法行政机关??公安机关、监狱负责执行。由此可见，造成“执行难”的关键在于执行体制上存在司法权与行政权集中统一行使的问题。党的十六大上提出了推进司法体制改革的目标和任务，其中的重要目标和任务就是必须改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。笔者认为，要有效解决民事裁判执行难问题，就必须对民事裁判执行制度进行重构，从执行体制的根本入手，更新观念，对执行权中的命令权、裁决权、实施权重新进行分配，设置真正意义上的政府执行机构，负责行使执行实施权。
关于执行权限的划分，笔者认为，执行权中的命令权、裁决权由人民法院行使，包括：一是法院裁判是否发生法律效力、发生法律效力后是否有再审审查的情况，就是说法院的裁判是否可以作为执行凭据，应当由人民法院发出执行命令，才能进入执行程序；二是对执行过程中需要调查被执行人的财产状况、需要采取强制执行措施的，应当由人民法院发出授权命令，决定是否准许；三是对执行过程中案外人提出的执行异议、执行主体的变更等，应当由人民法院依照法定程序做出裁判。执行权中的实施权由政府执行机构行使。执行权中的实施权由政府执行机构行使，包括调查被执行人的财产、采取强制执行措施的实施。
四、执行机构的设置及运作
执行机关的设置并不是一成不变的，各国情况亦不相同，有的由法院负责执行；有的与法院分开而设置独立的执行机关；有的设立办理执行事项的人员，受法官指挥，等等。笔者认为，应当根据我国的实际出发，对民事执行机构进行重置，设置符合我国国情的执行体制。建议仍然保留人民法院内设的执行机构，同时设立政府执行局，将司法裁判权和司法执行权分开行使，将执行权中的实施权纳入司法行政的范围。法院与政府之间既密切联系又相互监督，共同完成民事执行工作，解决“执行难”。这样，可以使法院摆脱司法行政的干扰，从事完全独立的司法裁判活动，也可以使司法行政机构承担起应尽的职责。
执行机构的设置，并不是简单地设立一个独立的执行机关，笔者认为，应当建立一个分权行使、各司其职、相互联系、相互监督的执行运作体系，明确规定各执行部门及人员的权限和职责范围，建立有效的执行程序，确保民事裁判的实际执行。⑴在人民法院内部保留执行庭机构设置，行使执行命令权、裁决权，负责发出各种执行命令，以保证执行程序依法运行，并负责对执行中出现的各种异议依法作出裁决。⑵还执行实施权的行政属性，在地方各级政府设置固定的执行机构，实行垂直领导，行使执行实施权。政府执行机构根据当事人的申请及法院作出的准许执行命令，对辖区内的执行案件进行受理，并根据被执行人的居住地等情况指定具体执行人员；负责对执行中需要采取强制措施的，向人民法院申请授权令，并组织实施；负责组织协调执行过程中的各种关系，处理民事执行事务，在执行过程中，执行机构可以视案件具体情况，组织协调相关执行人员共同完成某一执行任务，必要时可以向地方政府请求支持，如采取强制措施时可以请求公安机关给予协助，以保障强制执行的进行。⑶发挥社会的整体力量，由政府聘任乡村（居委会）基层组织的人员担当执行人员，执行人员根据政府执行机构的指令，负责执行案件的具体方案的操作，包括对被执?
腥私?兴捣?逃??卮俦恢葱腥俗跃趼男猩?Х?晌氖槿范ǖ囊逦瘢涣私獗恢葱腥说穆男心芰Γ?岢霾扇∏恐浦葱写胧┑闹掷啵?⒉斡胧导手葱谢疃?＂韧晟泼袷轮葱屑喽交?疲?杉觳旎?刈魑?葱屑喽交?兀?喽街葱忻?钊ā⒅葱胁镁鋈ā⒅葱惺凳┤ǖ脑俗鳎??保?ㄔ和ü?哉??葱谢?股昵氩扇∏恐拼胧┑拿?睢?竿馊颂岢龅闹葱幸煲榈鹊纳蟛椋?喽秸??葱谢?辜爸葱腥嗽焙戏ㄐ惺怪葱惺凳┤ǎ???葱谢?辜爸葱腥嗽币餐??梢栽谥葱惺凳┕?讨卸苑ㄔ焊髦置?睢⒉镁鲋写嬖诘奈侍饨?屑喽健＜由系笔氯说募喽健⑸缁峒喽降龋?纬赏暾?募喽教逑担?繁Ｃ袷轮葱泄ぷ骱戏ㄓ行У亟?小?
五、分权执行应掌握的基本原则
第一，强化当事人主义原则。合理界定执行权限的定位，保护和尊重当事人的基本权利。包括：①由当事人向人民法院提出申请，取得准许执行命令，并依此作为申请执行的依据。根据法律规定，当事人有权自由处分自己的合法权益，对人民法院生效裁判所确定的权利，是否使其得到实现，完全取决于权利人的主观意志，当事人既可以提出申请，请求执行机关依法定程序实现其权利，也可以放弃权利。因此，应当取消法院依职权移送民事执行案件的做法，只有当事人的意志才是启动民事执行程序的唯一法定条件。②由当事人向人民法院申请，取得准许调查权。因为当事人在经营活动中必须具有风险意识，对经营活动所产生的风险应当由当事人自己承担，虽然可以通过诉讼寻求法律救济，但不能以此而免除其应尽的义务，在执行过程中，仍然负有向执行机关提供被执行人财产状况和线索的责任，仍然要承担举证不能的法律后果，而不能将这种举证责任转嫁给执行机关。因此，应当取消法院依职权调查取证的规定，由当事人承担收集被执行人相关财产状况信息的义务。
第二，民事执行优先主义原则。在金钱债务的执行中，权利人相对于债务人的合法财产，可以享有优先受偿的权利。一般情况下，除了保留债务人必要的生产生活部分，对债务人财产的处理，民事执行案件的债权人相对于其他债权人来说，可以优先受偿，除债务人的财产已用作抵押外，其他债权人的受偿不的对抗执行案件的债权人，如果是债务人因执行案件确定之债务所得到的财产，则民事执行案件的债权人享有绝对优先受偿权，包括财产抵押权人。
第三，保护债务人合法权益的原则。首先，债务人的人身不受侵犯，依照《民事诉讼法》的规定，除了债务人有拒不履行人民法院生效裁判的行为，否则，不能随意对债务人采用拘留强制制裁措施，限制债务人的人身自由，依此来促执行。也就是说，要严格限制强制制裁措施的适用，不能以强制制裁措施来代替强制执行措施。其次，债务人的住宅不受侵犯，未取得人民法院签发的搜查令，任何人不能以执行案件为由强行进入债务人的住宅，更不能随意搜查债务人的住所。再次，对债务人的财产采取强制扣押、查封、拍卖等措施时，对债务人维持日常生活必需用品、受债务人扶养对象的生活费用、个人从事职业活动所必要的劳动工具等，不得采取强制措施。
第四，履行法定协助执行义务的原则。以法律规定的形式，明确规定履行必须协助执行义务的项目，如金融部门有协助查询、冻结、划拨债务人存款的义务等。由于实行政府执行机构行使执行实施权，建议增设公安机关协助执行的规定，即在执行过程中，执行人员为防止有抗拒执行的行为或者其它必需以强制力实施的情形，公安机关或相关行政部门必须派员协助。同时应规定有义务协助执行而不履行协助义务的，可以由检察机关监督，并建议行政职能部门对不履行协助执行义务的部门和个人予以相应处罚。
总而言之，笔者认为，应当尽快制订“民事强制执行法”，合理分配民事执行权，建立分权实施的执行新体制，司法机关与政府机构分权运作。由政府机构行使民事执行权的实施权，可以有效地克服民事执行中的地方保护主义和部门保护主义。依靠政府乃至整个社会的力量，共同来解决和克服“执行难”，有效解决法院执行人员少与执行案件多的矛盾。强化当事人主义原则，强化协助执行义务原则，逐步完善民事执行制度，建立一个权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的民事执行体制。

参考文献
①《中国大百科全书》法学
② 赵海峰 “法国民事强制执行法” 《欧洲法律与经济评论》杂志
③ 常怡 “完善民事强制执行立法若干问题研究” 《中国法学》



长泰县人民法院 王建军